A lo largo de la década trascurrida desde agosto de 2012, la comunidad mexicana migrante y la red consular en Estados Unidos han trabajado en estrecha colaboración para hacer posible al mayor número posible de jóvenes de nacionalidad mexicana llegados en la infancia acceder al alivio migratorio otorgado por el Poder Ejecutivo estadounidense en el marco del programa Acción Diferida para Llegados en la Infancia, conocido como DACA por sus siglas en inglés.
Se trata de un esfuerzo inédito en sus alcances, centrado en la población joven, en el que se han conseguido resultados desde literalmente el primer mes en que las autoridades migratorias recibieron las solicitudes y cuyas cifras para el año 2022 indican que 80% de quienes actualmente gozan de los beneficios de DACA (no remoción y permiso temporal de trabajo) provienen de México.
Resulta altamente simbólico que, al cumplirse diez años de intensa labor comunitaria, en estas mismas fechas la Administración Biden anuncie el primer nombramiento presidencial a favor de una joven que en su momento fue beneficiada por DACA, Cindy Nava, quien estará a cargo de la formulación de políticas públicas dentro del Departamento de Vivienda y Desarrollo Urbano.
El presente artículo aborda los aspectos más relevantes del esfuerzo colaborativo en favor de las juventudes en cuatro partes, la primera de las cuales identifica los tres rasgos distintivos que dan un carácter único a la comunidad migrante mexicana; mientras que el segundo apartado brinda el contexto histórico e institucional de los cuatro pilares de acción consular mexicana en Estados Unidos. Por su parte, el tercer segmento hace énfasis en los logros que se han obtenido en materia de DACA. A modo de conclusión, un cuarto apartado destaca algunos retos de corto plazo para profundizar la relación con la población joven con raíces en México que se ha formado en Estados Unidos.
- La vinculación única de las comunidades migrantes mexicanas con su país de origen
La diáspora mexicana plantea un reto único en materia de políticas públicas y demanda un entrelazamiento específico entre las acciones de tres órdenes de gobierno en el país y la actividad diplomática más allá de las fronteras a la luz de tres rasgos esenciales:
- El asentamiento masivo de personas nacidas en México es un fenómeno actual cuyas facetas han tendido por cincuenta años a una constante evolución que requiere desde la esfera gubernamental tanto poner en marcha acciones remediales para atender rezagos, como el diseño e introducción de medidas hacia futuro que permitan sembrar nuevas dinámicas de relación con la población mexicana y de origen mexicano.
- En términos de cuantía, las comunidades migrantes se caracterizan por un significativo peso demográfico, así como por oscilaciones generalmente al alza que en el pasado reciente han llevado a su rápido incremento. Luego de que la regularización migratoria de IRCA a fines de la década de 1980 otorgó la residencia permanente a más de 2.5 millones de mexicanos en Estados Unidos, esa base se multiplicó casi por cinco en dos décadas para acercarse a 12 millones de nacionales de México radicados más allá de la frontera para 2010, es decir, una de cada diez personas nacidas en el país se encontró viviendo fuera, ya sea con documentos o sin ellos. Las comunidades de ciudadanos mexicanos radicados en el exterior tienen mayor población que 31 de las 32 entidades del país.
- La diáspora mexicana tiene una relación estrecha con sus lugares de origen, sus familias y el país en su conjunto, que le hacen un factor de alta relevancia para el bienestar de las comunidades. Según cálculos del Banco de México y el banco BBVA, en 2020, en pleno contexto de pandemia mundial por COVID-19, las remesas hacia México sumaron US $ 40,607 millones de dólares, con lo que superaron a la masa salarial medida por el IMSS en términos de ingreso para consumo de los hogares y además se colocaron como el flujo individual de mayo cuantía para el ingreso de divisas al país.
- Los cuatro pilares de la política consular en la experiencia mexicana
El mayor recurso institucional del Gobierno de México para la atención a la diáspora está en sus representaciones consulares y en la capacidad de las misiones de articularse como red, lo que permite movilizar cuatro pilares de política consular: diálogo político, asesoría jurídica y protección consular, servicios administrativos de expedición de documentos, y vinculación comunitaria.
En razón de la extensa frontera binacional, México cuenta con 12 consulados en igual número de ciudades de cruce fronterizo. A ellos se suman misiones en los estados donde se concentra la población, como California (8 consulados sin contar la frontera) y Texas (5 consulados más allá de la frontera). El panorama se completa con dos consulados no fronterizos en Arizona y uno en Nuevo México.
A partir de la regularización migratoria de IRCA, más de 2.5 millones de mexicanos obtuvieron documentos para asentarse definitivamente en Estados Unidos, al tiempo que sucesivas administraciones fueron endureciendo los obstáculos a los cruces en la frontera.
A principios de los años noventa, en una respuesta de naturaleza remedial ante la entrada masiva estacional de connacionales a México, el gobierno federal estableció el Programa Paisano, inicialmente como un paquete de medidas de facilitación administrativa y franquicias aduaneras que eventualmente, bajo el liderazgo del entonces recién creado Instituto Nacional de Migración, articuló en el catálogo informativo de su principal canal de comunicación, la Guía Paisano (de alta aceptación entre los migrantes mexicanos), numerosas iniciativas de apoyo por parte de diversas agencias de gobierno y entidades. La Guía Paisano se convirtió en una publicación muy demandada por la diáspora y hasta su última publicación en 2019 dio continuamente visibilidad a un extenso portafolio de servicios.
En una suerte de programa espejo al Programa Paisano (centrado en acciones en México), el Gobierno federal introdujo en 1990 el Programa para las Comunidades Mexicanas en el Exterior, a fin de llevar adelante iniciativas de la mano de la red consular, fomentar la vinculación con las instituciones en México, mapear a los liderazgos comunitarios y tender puentes hacia ellos. A pesar del carácter innovador de esta política pública originada en el Gabinete de Política Exterior, su fundamento legal estuvo ceñido desde un principio a normatividad secundaria. A pesar de ello, al activar intercambios binacionales, materializar iniciativas como la donación de libros de texto en español, impulsar sinergias con actividades culturales y deportivas de gran penetración y, sobre todo al servir de catalizador para la organización autónoma de los migrantes, el Programa para las Comunidades sembró la semilla de un proyecto de Cooperación Internacional para mejorar las condiciones de vida de la población más allá de las fronteras.
Ante los retos del asentamiento masivo y permanente de comunidades mexicanas beneficiadas por IRCA, se buscó el reforzamiento de la red consular, sumando oficinas fuera de su perímetro de concentración tradicional (por más de medio siglo no se han abierto nuevos consulados en California, ni en Texas, donde incluso se cerró el de Corpus Christi). En un intento remedial por amoldar la red consular a los patrones de asentamiento de las comunidades, entre 1993 y 2005 se abrieron consulados en Portland, Orlando, Indianápolis, Omaha, Kansas City, Raleigh, Las Vegas, Little Rock y Saint Paul. Con objeto de asegurar su reforzamiento institucional, se introdujo en la Ley del Servicio Exterior la obligación los funcionarios de cubrir al menos con una adscripción consular para ascender a los rangos superiores.
Las progresivas medidas de carácter administrativo adoptadas por el Gobierno de México tuvieron como contexto político el clima anti-inmigrante encarnado en la aprobación por los votantes de California en noviembre de 1994 de la Propuesta 187, orientada a cerrar las puertas de los servicios públicos a la población indocumentada. Si bien la Propuesta 187 fue detenida en las cortes federales de Estados Unidos, su respaldo electoral develó la paradoja de que el hostigamiento hacia los migrantes había sido una bandera política sin costo para sus adherentes, a pesar de que millones de mexicanos no únicamente habían obtenido la residencia, sino que podrían convertirse en ciudadanos y votantes.
Reconociendo que un factor de desaliento para que los migrantes solicitaran la ciudadanía de EU estuvo tradicionalmente en que ello suponía la pérdida de la nacionalidad mexicana por nacimiento, en 1996 el Congreso de la Unión votó la primera medida constitucional referente a los derechos de la diáspora, eliminando en la Carta Magna la pérdida de que la nacionalidad mexicana y abriendo un plazo para que quienes la hubieran perdido pudieran recuperarla. Este derecho fundamental de los migrantes de no perder la nacionalidad adquirida por nacimiento ha cimentado por tres décadas la relación Estado-Diáspora en el caso mexicano.
El año 2005 marcó un doble parteaguas. En México, el Congreso adoptó medidas legales para que por primera vez los ciudadanos asentados en el exterior fueran incluidos en el padrón electoral y pudieran votar en los comicios presidenciales, como en efecto lo hicieron en 2006, 2012 y 2018. De este modo, las comunidades de connacionales migrantes se han empoderado en materia de derechos políticos para ser hoy comunidades de electores afincados en el exterior.
En 2003 hubo un cambio radical con la modificación de la Ley Federal de Derechos para que la mayor parte de los ingresos que se obtienen por parte de las oficinas de la Secretaría de Relaciones Exteriores por el concepto de emisión de documentos se destine a los programas de la Cancillería en apoyo directo a los connacionales.
Gracias a la continuidad y profundización del diálogo político, el Gobierno de México obtuvo del Departamento de Estado la autorización para abrir consulados en Nueva Orleans (que se había cerrado en 2002), Anchorage (que cerraría en 2016), Boise y Milwaukee. Con ello, no solamente se incrementó a 51 el número de las sedes consulares de México en Estados Unidos, el mayor conjunto de oficinas consulares del mundo, sino que, de modo estratégico, se reforzó la capacidad de las misiones de actuar en mecanismo de red consular para lograr más impacto en las diferentes áreas.
Las políticas consulares hacia la diáspora en los tres lustros a partir de la modificación de la Ley Federal de Derechos de 2003 se caracterizan por un periodo de intensa institucionalización en los cuatro pilares que opera la Cancillería:
- En el ámbito del diálogo político, la red consular desplegó una operación de ubicación de aliados potenciales y tomadores de decisiones a fin de que gobiernos estatales, condados, ciudades, distritos escolares y empresas privadas aceptaran la documentación expedida en los consulados como identificación para los trámites más esenciales de la población. Ante la necesidad de reforzar las medidas de seguridad para hacer aceptables las identificaciones, en 2006 se modificó el Reglamento para emitir Matrículas consulares de Alta Seguridad con soporte documental de identidad, nacionalidad y dirección en Estados Unidos como requisito.
- En materia de orientación legal y protección jurídica, la Cancillería ha podido ofrecer a connacionales el acceso a una red de abogados en Estados Unidos especialistas en Derecho migratorio, civil, penal y familiar, a través del Programa de Asesorías Legales Externas, PALE. Asimismo, se incrementó la disponibilidad de apoyos de carácter humanitario y repuntó una causa de décadas de la política consular mexicana ante la aplicación de la pena de muerte, reforzada estratégicamente a partir de la instrumentación en Estados Unidos del fallo Avena de la Corte Internacional de Justicia para reponer procesos a 54 mexicanos condenados a la pena capital en años previos.
- Respecto a servicios consulares de documentación, la creciente funcionalidad de la Matrícula Consular de Alta Seguridad le ha ganado gran popularidad, al grado que anualmente la red consular ha expedido más de 500,000 Matrículas (más de ocho millones de Matrículas en tres lustros de expedición). La demanda de Matrículas y Pasaportes entre las comunidades han sido el motor para la activación de uno de los programas más requeridos, los Consulados Móviles y Sobre Ruedas que se desplazan de las sedes consulares a los sitios de concentración de población mexicana.
- Sobre la experiencia del Programa para las Comunidades, en 2003 por Decreto Presidencial se estableció el Instituto de los Mexicanos en el Exterior, que a través de la construcción de alianzas en México y el Extranjero opera a través de la red consular proyectos en materia educativa, salud, cultura, vinculación, empoderamiento económico y laboral.
- Lanzamiento e instrumentación del programa DACA
Reconociendo el enorme potencial de la juventud migrante tanto en beneficio de sus comunidades de asentamiento, como en la vinculación con sus regiones de origen, las organizaciones aliadas, desde los clubes de oriundos, hasta las cámaras locales de comercio y las instituciones educativas, por lustros hicieron causa común en dar voz a la juventud y demandar que el primer alivio migratorio de parte del gobierno federal de Estados Unidos tuviera como población objetivo a quienes llegaron en la infancia.
Las protestas de la primavera del 2006 protagonizadas por adolescentes que originalmente habían emprendido en forma espontánea huelgas escolares en California y que se convirtieron en más de 250 movilizaciones masivas por toda la geografía estadounidense sembraron una semilla que tardó seis años en dar un importante fruto mediante la introducción por parte de la Administración Obama del programa Deferred Action for Childhood Arrivals, DACA, que por primera vez ofreció alivio migratorio y la posibilidad de obtener permiso temporal de trabajo a menores de 31 años que hubieran cruzado la frontera antes de cumplir 16 años, contaran con diploma de bachillerato o estuvieran estudiando y no contaran con récord delictivo.
El anuncio de DACA fue hecho con apenas seis semanas de anticipación antes del plazo de 15 de agosto de 2012 en que daría inicio la recepción de solicitudes y documentación comprobatoria. Paradójicamente, este programa en beneficio de la juventud, probablemente se habría quedado corto en materia de población beneficiada, en función del mensaje primordial en que se basaba (pedir a la juventud indocumentada que asentara en un formulario su condición de migrantes indocumentados y diera toda la información a las autoridades migratorias), así como a la luz de sus requerimientos en materia de documentación de identidad y antecedentes. Pero, muy al contrario, en todos sus parámetros DACA debe ser evaluado como un éxito en materia de que se concretó el otorgamiento real de beneficios y en gran medida eso fue posible gracias a la activación de los 4 pilares institucionalizados de la política consular mexicana.
- El pilar del diálogo político, activado para realizar acercamientos con autoridades gubernamentales y organizaciones sociales a fin de sumar esfuerzos en una tarea que por su naturaleza precisaba el más amplio involucramiento de tomadores de decisiones en las esferas federal, estatal y local.
- El pilar de la orientación legal y la protección legal, desplegó las más diversas alianzas para que abogados especializados familiarizados con las características propias de cada región impartieran talleres en los consulados y resolvieran dudas en materias tan específicas como la no exclusión por récord delictivo menor.
- El pilar de servicios de documentación, enfrentó una escalada en muy corto plazo para proveer pasaportes, matrículas consulares de alta seguridad, acta de nacimiento, cartillas del servicio militar nacional y muchos otros documentos para acreditar la identidad de solicitantes de DACA y sus antecedentes de domicilio, así como los de padres y tutores en el caso de menores de edad.
- El pilar de vinculación comunitaria se movilizó para construir alianzas con federaciones, clubes de oriundos, comités cívico-patrióticos, plazas comunitarias, iglesias, sindicatos, medios de comunicación, empleadores, instituciones educativas, juntas de padres de familia, distritos escolares y otras contrapartes para en conjunto llevar el mensaje a la juventud y las familias de aprovechar una oportunidad inédita, así como para recaudar fondos para apoyar a familias a pagar los US $ 465 dólares de los derechos federales del trámite y las tarifas de los despachos legales que ayudaran a preparar expedientes y llenar los formularios en el entorno seguro que ofrecen las sedes consulares.
En contraste con la regularización de fines de los años 80 en el marco de IRCA, que se llevó a cabo con gran flexibilidad de parte del gobierno estadounidense y con limitado involucramiento de los consulados, las exigencias en materia documental reglamentarias para acceder a los beneficios de DACA fueron tan estrictas que es posible afirmar que cada solicitante exitoso tuvo necesariamente que pasar por un consulado para obtener identificaciones verificables.
Ante la urgencia de facilitar el acceso al primer alivio migratorio en una generación, en la primera etapa de seis semanas antes del inicio de la recepción de solicitudes por parte de las autoridades migratorias, el trabajo con la juventud mexicana migrante y sus familias involucró a toda la red consular en destinos tradicionales y emergentes, en comunidades con gran población mexicana y en aquellas con menor densidad de asentamientos, así como a lo largo de la franja fronteriza, con resultados que superaron cualquier expectativa de la época. De acuerdo con cifras del Departamento de Seguridad Interior, las autoridades estadounidenses recibieron más de 50,000 formularios de solicitud DACA en la segunda quincena de agosto de 2012 y otros 350,000 antes de que terminara el año.
El impacto que tuvo la movilización conjunta de la comunidad, los consulados y las alianzas locales en el primer año de DACA de agosto de 2012 a junio de 2013 habla por sí mismo: las autoridades estadounidenses recibieron más de 537,000 solicitudes de DACA presentadas por jóvenes nacidos en 192 países. De ellas, el 75% correspondió a nacionales mexicanos, que tuvieron una tasa de aprobación inmediata de 57%. El segundo país con mayor número de solicitantes acumuló el 4% de las solicitudes totales y el tercero se ubicó en 2.7%.
La trascendencia para las juventudes mexicanas de haber podido acceder de modo inmediato al alivio migratorio DACA se ve con claridad al cumplirse diez años de la instrumentación del programa. Al cierre de 2021, el gobierno estadounidense estimó en 611,470 el número activo de beneficiarios de DACA (si bien muchos de los originales ya no tienen necesidad de alivio temporal pues han accedido a otras vías de regularización permanente), de los cuales en 80% nacieron en México.
- Hacia una vinculación de fondo con las nuevas generaciones
Los buenos resultados obtenidos en varios planos de la política consular podrían dar pie para que la Cancillería y sus representaciones se concentraran en repetir los casos de éxito y mantener el rumbo inercial, quizás apuntalado por algunas iniciativas incrementales. Pero varios factores han confluido a partir de 2019 y sobre todo de 2020 para poner sobre la mesa un replanteamiento de fondo que genere transformaciones estratégicas.
La pandemia de COVID-19, además de ser un factor en sí misma, ha sido un catalizador para observar lo que funciona, lo que se necesita y lo que no se puede posponer en los cuatro pilares de la política consular:
a) En materia de diálogo político, un reto significativo de la pandemia estuvo en pleno proceso electoral hacia los comicios presidenciales estadounidenses de noviembre 2020, claramente marcados por la división y el encono. En este contexto, el trabajo de años en sensibilizar actores políticos y tomadores de decisiones sirvió de base para dar un paso adelante en la valorización del papel de las comunidades migrantes en sus regiones de asentamiento. A la luz del confinamiento sanitario, sucesivas autoridades estatales y locales declararon a los migrantes como “Trabajadores Esenciales” para permitir su movilidad. Las evidencias de la contribución de todos los migrantes, documentados e indocumentados, a la continuidad de la vida económica en el momento de mayor incertidumbre en Estados Unidos alentaron reacciones políticas inéditas, como en el caso de Arizona: el estado que en 2010 aprobó la legislación más punitiva hacia los migrantes en forma de la ley SB 1070, para 2021 dio un giro y la legislatura estatal adoptó una ley específica para aceptar las Matrículas consulares como medio de identificación.
b) En materia de orientación jurídica y protección consular, además de activar todos los mecanismos con organizaciones de la sociedad civil y bufetes de abogados en todo el territorio de Estados Unidos, la Cancillería enfrentó el reto de alinear los recursos financieros a fin de estar en capacidad de ejecutar de modo expedito apoyos de carácter humanitario a connacionales de alta vulnerabilidad y a familias de fallecidos. En un plano global, la Cancillería logró repatriar a más de 18,000 mexicanos varados en los cinco continentes ante los variados confinamientos y la disrupción de enlaces aéreos.
c) El pilar de servicios consulares y documentación tiene el doble reto de no interrumpir la provisión de servicios a los connacionales y de estabilizar la captación de ingresos. Al cierre forzoso de oficinas consulares ante brotes locales de COVID-19 se sumó el imperativo de poder emitir documentación en primera prioridad de emergencia y la mira de reabrir gradualmente con sistemas de citas que hicieran posible atender la demanda acumulada manteniendo el distanciamiento entre usuarios y la continua sanitización de sedes.
d) Tal vez la prueba de fuego del COVID 19 radicó en el cuarto pilar, los programas comunitarios. Sobre la base de 20 años de construir proyectos de acceso a servicios de salud y tender puentes con aliados locales, la red consular bajo la coordinación del IME emprendió la ambiciosa tarea de materializar centros de vacunación en las sedes y los operativos móviles. En particular, la iniciativa de Ventanillas de Salud que por dos décadas ha recibido capital semilla de la Secretaría de Salud y la Cancillería, se convirtió en un recurso sumamente procurado por las agencias locales, sobre la base de la confianza entre la comunidad hacia los servicios que se ofrecen vía el consulado. En seis meses, los consulados lograron la aplicación de más de 200,000 dosis, superando a las propias instituciones de salud estadounidenses en sus tasas de atracción de usuarios. En paralelo, se enfrentó el reto de asegurar el acceso a otros servicios de gran relevancia como la educación, donde se cuenta con más de 100 universidades y colegios comunitarios de Estados Unidos como activas contrapartes para potenciar los recursos de las IME Becas.
La nueva visibilidad de los programas hacia las comunidades facilitó que se detonaran iniciativas que van más allá de lo remedial en México y se hacen parte integral de la relación con los migrantes. En primer lugar, en 2021 se aprobó la reforma en materia de nacionalidad mexicana que dispone la trasmisión de la nacionalidad de hijos a padres sin limitantes, con lo cual potencialmente se pueden sumar a los 11 millones de ciudadanos mexicanos que habitan en el exterior cerca de 20 millones de sus descendientes con derecho a la ciudadanía mexicana.
Una reforma jurídica paralela se dio a nivel secundario para atender a la población que por largo tiempo careció de un marco legal consecuente a sus necesidades, los migrantes en retorno. En junio de 2021, las Secretarías de Gobernación y Relaciones Exteriores publicaron el Diario Oficial un acuerdo que por primera vez posiciona a los migrantes en retorno en la normatividad mexicana. El paquete de servicios que se construye en su beneficio incluye educación, capacitación laboral y medidas de protección al patrimonio tales como la apertura de cuentas bancarias desde el exterior y la afiliación voluntaria al IMSS con acceso a jubilación.
Un enfoque integral en las relaciones Estado-Diáspora es prioritario conforme el mundo transita a una etapa post-COVID 19, pandemia que hizo más evidente que nunca la cercanía del tejido social migrante con sus familias y regiones de origen. Por ello, la tarea de fondo para transformar las relaciones de largo plazo con las nuevas generaciones radica en construir canales de comunicación e identificar proyectos de alto impacto e interés compartido. Con esta mira, el IME ha organizado cuatro Foros DREAMERS para dialogar directamente con la juventud beneficiada por DACA y se tiene convocado el V Foro para fines de 2022.
De cara hacia el futuro, un proyecto piloto impulsado por el IME y la red consular que en dos ediciones ha despertado interés entre las nuevas generaciones ha sido el Programa de Inmersión Cultural y Voluntariado, PICV, para universitarios de origen mexicano. En 2019, la primera convocatoria fue dirigida a estudiantes en California, Carolina del Norte, Colorado, Illinois, Massachusetts y Texas, quienes realizaron voluntariado en Hidalgo, Jalisco, Michoacán, Oaxaca y Yucatán en la esfera educativa, de saneamiento ambiental, deportiva, promoción comunitaria y promoción de negocios.
Para la edición 2021 del PICV, los propios egresados de la primera convocatoria fueron los más entusiastas promotores, lo que permitió llevar el mensaje a todo Estados Unidos y Canadá, de modo que se recibieron candidaturas provenientes de 35 consulados en Estados Unidos y 4 en Canadá, incluyendo no solamente hijos de mexicanos, sino nietos de migrantes deseosos de conocer mejor la cultura y la historia, adquirir fluidez en el idioma y, sobre todo, de aportar a la comunidad mediante el voluntariado en la Ciudad de México, Estado de México, Hidalgo, Jalisco y Michoacán.
Emb. Iván Roberto Sierra Medel
@Consulisierra
